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      還原鎮江債務風波:主動試點化解債務 壓縮融資鏈

      (原標題:還原鎮江債務風波: 主動試點化解債務,壓縮融資鏈)

      公開拍賣兩塊涉及到公共服務設施體育場館地塊,江蘇鎮江債務問題為各方所關注。

      7月24日,鎮江國有建設用地使用權網上交易系統掛出了兩塊“體育場館用地”。這是鎮江諸多大型活動儀式的慣例舉辦地,緊挨市委市政府,并且投入使用才5-6年。

      隨后,針對市場上對本次拍賣土地進行“賣地還債”的過度解讀,鎮江市自然資源和規劃局解釋“本次掛地只是為了完善項目相關手續,并非出售或出賣體育場館等項目”。

      鎮江債務問題與本次“完善手續”的國有土地拍賣之間到底存在什么樣的邏輯?

      根據江蘇省財政廳在2019年省兩會上披露的數據顯示,2018年末鎮江政府債務限額732億元(一般債限額264億元,專項債限額468億元),余額702.17億元(一般債余額241.02億元,專項債余額461.15億元),余額尚在限額之內。

      一切在表面上看去似乎可控,為何市場反應如此強烈?

      這是因為,除去上述安排在預算內的債務外,Wind數據顯示,到2017年末鎮江發過債的城投有息債務余額合計為2800多億元。盡管這一舉債規模中并非全部風險較大,但從鎮江2018年的經濟總量、財政收入及其增幅看,在江蘇省內并無明顯優勢。根據政府工作報告,鎮江2018年的一般公共預算收入為301.5億元。

      此前,21世紀經濟報道曾披露鎮江市主動謀劃作為地方隱性債務化解試點城市,其中的一大主要措施是,由國開行提供化解地方隱性債務專項低息貸款。

      不過,在近幾天的采訪中,有接近國開行的人士對21世紀經濟報道記者表示,這一做法可能不具備普適性,并且對道德風險有所擔憂。

      從事公共財政研究的上海財經大學教授鄭春榮對記者表示,從鎮江案例可以看出,各方寄希望于高速的經濟增長與財政增長來自然消化債務的觀點已是不可能了。

      率先讓債務問題浮出水面的鎮江,能否扛住?

      為什么是鎮江?

      位于上海、南京2大都市圈之間的鎮江,在1983年的“地改市”改革中,成為江蘇13個城市中地盤最小的一個(3000多平方公里)。行政區劃的調整,客觀上讓鎮江成為了發達地區中的一個明顯的洼地,為蘇南板塊中最弱。

      近10多年來,鎮江經濟總量和公共財政收入先后被省內多個城市超越。從列統數據看,鎮江外向型經濟沒有明顯競爭力,其中的進出口和利用外資更是沒有優勢,與所處區域不相稱。2013年前后,江蘇省主要領導先后9次到鎮江調研。

      2017年升任的鎮江市長張葉飛在2019年政府工作報告中指出,過去的一年,面臨的環境復雜多變,經受的考驗非同尋常,困難比預想的多、挑戰比預想的大。

      2017年組建的新一屆鎮江市委市政府領導班子對政府債務問題高度重視,在江蘇省內率先提出了對政府債務戰略管控的思路,在向省委省政府匯報時提出“責任不追究前任、問題不留給后人、矛盾不交給上級”的原則,此舉得到了省級的肯定和支持。

      對此,多個鎮江籍學者對21世紀經濟報道記者表示,這一直面問題的做法,與鎮江新班子的經濟發展思路有關,把問題暴露、解決問題,也是當前政府面對新形勢新情況治理中的一個積極大膽的嘗試。

      但在2018年,鎮江的主動應對以及來自江蘇省級的支持等,在市場上呈現負面解讀,金融監管部門也提醒銀行機構謹慎對待鎮江債務,這對當地政府協調債務化解問題帶來了一定程度的挑戰。

      債務如何還?

      對于鎮江主動披露債務的“三原則”做法,江蘇省級層面的態度則是:幫助而不救助。

      在當前形勢下,通過置換以降低地方政府的存量債務規模是杯水車薪。21世紀經濟報道記者多次聯絡鎮江政府人士,都表示在“積極穩妥化解中”。

      從財政部門披露的數據看,鎮江政務債務余額尚在限額之內,風險可控,但市場解讀為何不留情面?

      不僅僅是鎮江,這與地方政府債務的真實屬性和規模有著本質的關聯。這是因為,地方政府主導的所有舉債行為,并非都在法律尤其是預算法的約束范圍之內。

      2017年7月,中央政治局會議首次提出了“隱性債務”這一問題,指出“要積極穩妥化解累積的地方政府債務風險,有效規范地方政府舉債融資,堅決遏制隱性債務增量”。至此,在官方的表述中,“地方政府隱性債務”開始替代之前的“非金融企業杠桿高”這一表述,更加符合當前中國經濟高杠桿的原因和本質。“穩妥有序地解決地方隱性債務”,更是當前防范和化解重大金融風險的關鍵所在。

      但2010年以來,地方政府在極力突破銀監會對政府融資平臺實施的“名單制”管理,這樣才能獲得更多的融資資源。從實踐看,諸多地方政府對平臺公司進行了更名、重組等(如“鎮江新區經濟開發總公司”更名為“江蘇瀚瑞投資控股有限公司”等多達5個),以達到“新設或退出”,實質上仍然承擔執行地方政府融資的任務,其貸款和發行債券難度的大幅降低,融資額度也會大幅增加,隱性債務風險會越累越高。

      鎮江財政局在一份資料中指出,部分地區、個別項目如實施后存在超過財政承受能力的風險,最終造成明股實債,形成政府債務風險;部分項目沒有穩定的現金流,項目的政府支出責任過分依賴土地、房地產變現收入。

      國盛證券2018年8月的研報指出,鎮江市一般公共預算收入284.34億元,但其有息負債已經高達3934.18億元,經調整債務率(城投有息債務/一般公共預算收入)1383.62%,居江蘇省所有地級市之首位。

      這是發債等融資方式導致諸多政府隱性債務無法納入預算的根本原因,也更容易被解讀為對政府信用的沖擊。

      “當前,正在按照上級精神,積極穩妥化解債務。”有鎮江官員這樣答復21世紀經濟報道記者。

      近2年來,鎮江政府按照財政部《地方政府性債務風險應急處置預案》細化出臺了多個管控文件,加強了對地方平臺舉債的約束和監管,改變了過往一個平臺的主要負責人、開發園區的主要領導或鄉鎮級別的一把手,就能直接決定融資和發債規模和利息的現象,更降低了隱性債務政府需要支出的利息。

      有當地知情人士告訴記者,目前鎮江幾大融資平臺,均由市級層面的分管領導直接負責,降低了過去相對較長的融資鏈條。鎮江下轄的句容市政府一位官員就對記者表示,2018年整體債務增幅不超過6%、鄉鎮債務化解不少于5%的工作目標已完成。

      據21世紀經濟報道記者了解,盡管鎮江主動謀劃作為地方隱性債務化解試點城市,但國開行的低息貸款置換方案只是路徑之一,并且受限制較多。銀保監會副主席王兆星此前回應鎮江債務問題時表示,“一城一策化解風險”。

      南京大學長江產經智庫陳柳教授對此認為,以鎮江為代表的城市解決債務問題,并非市一級政府能夠協調,需要中央層面有更堅定的決心和新的辦法。并且,各地應當對投資大的基本建設進行壓縮,比如棚改等。

      到2018年上半年,鎮江市(本級)累計入庫(省庫)PPP項目9個,總投資僅163.8億元。

      上海財經大學500強研究中心教授宋文閣也指出,鎮江的國有資產基礎相對薄弱,尤其是金融資產規模較小,發揮國有經濟的穩定器和中流砥柱的作用有一定難度,但要積極做貢獻。

      根據鎮江統計局的分析,2019年1-6月,鎮江全口徑稅收增長貢獻全部來自服務業,占全部稅收收入比重52.3%,同比提高1.6百分點。其中,房地產業實現稅收64.51億元,同比增長6.5%,占全口徑稅收比重達25%、服務業稅收比重47.9%。

      本文來源:21世紀經濟報道

      責任編輯:楊倩_NF4425

      標簽: 鎮江   債務

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